Große Pläne, dicke Fische

Am 22. Januar 2019 unterzeichneten die deutsche Kanzlerin und der französische Präsident den „Aachener-Vertrag“, mit dem sie einmal mehr ihren Anspruch auf die Führungsrolle beim Ausbau der EU-Militärkapazitäten untermauerten. Sowohl Zeitplan als auch Richtung, wohin die Reise gehen soll, wurden von Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen am Tag vor der Unterzeichnung  umrissen: „Deutschland und Frankreich gehen in der Verteidigungspolitik in Europa voran. Das ist großartig. Vor einem Jahr haben wir dann die Verteidigungsunion aus der Taufe gehoben und arbeiten seitdem Schritt für Schritt an unserem ehrgeizigen Aufbauplan. Mein Ziel ist, bei der nächsten deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 Richtfest zu feiern.“

Die geplante Verteidigungsunion, die sich näher besehen schnell als Rüstungsunion entpuppt, soll künftig auf drei Pfeilern ruhen: Dem „Europäischen Verteidigungsfonds“ EVF; der „Coordinated Annual Review on Defence“ CARD, mit der die nationalen Militärausgaben durch die EU überwacht werden; und PESCO. Allerdings ist es die „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ – englisch abgekürzt: „PESCO“ –, die sich zum eigentlichen Herzstück dieser Rüstungsunion mausern soll, indem sie das Konsensprinzip in wichtigen Teilen aushebelt und erstmals Sanktionsmöglichkeiten im Militärbereich gegen renitente Staaten einführt.

Tor zu neuen Dimensionen

Nach relativ „erfolgreichen“ Anfangsbemühungen in Sachen EU-Militarisierung in den Jahren 1999 bis 2004 sollte mit der Unterzeichnung des EU-Verfassungsvertrages im Juni 2004, in dem die PESCO erstmals verankert wurde, das Tor zu einer neuen Rüstungsdimension aufgestoßen werden. Eine erste Verzögerung ergab sich jedoch durch die Ablehnung des Vertrages bei den Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005. Als das Machwerk schließlich nach vielen Tricksereien in Form des nahezu unveränderten „Vertrags von Lissabon“ im Dezember 2009 doch noch in Kraft trat, waren es die Briten, die sich anschließend lange als Bremser erwiesen.

Unmittelbar nach dem Brexit-Referendum im Juni 2016 witterten vor allem Deutschland und Frankreich Morgenluft und ergriffen die Initiative. Die wichtigsten Weichen wurden beim Treffen des deutsch-französischen Ministerrates am 13. Juli 2017 gestellt, auf dem sich beide Länder auf sämtliche PESCO-Details einigten, die dann den restlichen Ländern vorgesetzt wurden. Die ausgeklügelte PESCO-Architektur, die Deutschland und Frankreich dabei ausbaldowerten, ist auch der Grund, weshalb sich 25 Länder dem Vorhaben bei der Aktivierung im Dezember 2017 anschlossen – außen vor sind nur noch Großbritannien, Dänemark und Malta.

Sanktionen statt Konsens

Die Tragweite des PESCO-Projektes ergibt sich daraus, dass es das bislang gültige Konsensprinzip im Militärbereich an einigen neuralgischen Stellen zugunsten qualifizierter Mehrheitsentscheidungen (65 Prozent der Bevölkerung und 55 Prozent der Staaten) aushebelt. Das bedeutet wiederum, dass im PESCO-Rahmen Deutschland und Frankreich de facto bei solchen Abstimmungen über eine Sperrminorität verfügen. Das ist relevant, weil die Anbahnung von Projekten innerhalb von PESCO zwar immer noch dem Konsensprinzip unterliegt – stimmberechtigt sind allerdings nur die Mitgliedstaaten, die bereits im PESCO-Boot sitzen, alle anderen verlieren die Möglichkeit, unliebsame Vorhaben zu stoppen. Hier liegt der Grund, weshalb sich zahlreiche skeptische EU-Länder entschlossen, dennoch von Anfang an auf den fahrenden PESCO-Dampfer aufzuspringen. Ihnen hätte sonst die Gefahr gedroht, dauerhaft von wesentlichen militär- und rüstungspolitischen Fragen ausgeschlossen zu werden, da auch eine spätere Aufnahme in die PESCO eine qualifizierte Mehrheit erfordert hätte und damit von einem deutsch-französischen Wohlwollen abhängig gewesen wäre.

Allerdings ist der Clou an der ganzen Sache der, dass eine PESCO-Teilnahme buchstäblich nicht umsonst ist. Denn alle Länder, die formal ihr Interesse bekundeten, sich einklinken zu wollen, mussten sich parallel dazu auf die Einhaltung zahlreicher „Rüstungskriterien“ verpflichten, die ebenfalls von Deutschland und Frankreich bereits im Vorfeld im Alleingang festgezurrt worden waren. Diese Kriterien führen schließlich zum wohl entscheidenden Punkt: Der faktischen Einführung von Sanktionsmöglichkeiten gegen Länder, die nicht wie gewünscht am Rüstungsstrang mitziehen. Denn die Staaten mussten Zusagen, die Einhaltung besagter Kriterien künftig jährlich von der EU-Verteidigungsagentur (EVA) evaluieren zu lassen. Sollte der entsprechende Bericht negativ ausfallen, eröffnet dies wiederum die Möglichkeit, den „angeklagten“ Staat mit einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung wieder aus der PESCO hinauszubefördern.

Den Rüstungs­komplex anfüttern

Die PESCO-Kriterien verpflichten die Staaten zur Beteiligung an drei Prozessen, die zusammen die Kernbestandteile der im Aufbau befindlichen Rüstungsunion bilden. In einem ersten Schritt werden künftig im Rahmen der „Koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigungsfähigkeiten“ (CARD) strategische Rüstungsprojekte identifiziert, die sich dann als europaweite Standardsysteme durchsetzen sollen. Anschließend werden sie innerhalb der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) umgesetzt. Und abgerundet wird das Ganze dann, indem die Vorhaben, die außerhalb von Militäreinsätzen so gut wie alles sein können, über den „Europäischen Verteidigungsfonds“ (EVF) finanziert werden.

Die einzelnen Kriterien finden sich im Ratsbeschluss vom 11. Dezember 2017, mit dem die PESCO offiziell ins Leben gerufen wurde. Darin werden alle Länder erst einmal grundsätzlich darauf festgenagelt, sich am CARD-Prozess zu beteiligen und „Hilfe zur Überwindung“ von Fähigkeitslücken zu leisten. Ferner gäbe es eine „Verpflichtung zur Ausarbeitung harmonisierter Anforderungen“ und die „Zusage, sich auf gemeinsame technische und operative Standards der Streitkräfte zu einigen.“ Wichtig ist auch die Feststellung, dass alle hierüber angebahnten Rüstungsprojekte „nur Einrichtungen zugutekommen dürfen, die nachweislich im Hoheitsgebiet der EU Mehrwert erbringen.“ Es geht also explizit darum, einen europäischen Rüstungskomplex anzufüttern und nicht etwa Ausrüstung von US-amerikanischen oder gar russischen Unternehmen zu beziehen.

Um die Realisierung zentraler im CARD-Prozess identifizierter Projekte sicherzustellen, müssen sich die Staaten in mindestens eines der hierüber angebahnten Vorhaben einklinken. Sie verpflichten sich zur „Teilnahme an mindestens einem Projekt im Rahmen der PESCO,  mit dem von den Mitgliedstaaten als strategisch relevant festgestellte Fähigkeiten entwickelt oder bereitgestellt werden“.

Abrüstung verboten

Der dritte Bereich widmet sich dann der „besseren“ Finanzierung europäischer Militarisierungsvorhaben. So beinhalten die Kriterien eine stärkere „gemeinsame Finanzierung militärischer GSVP-Operationen“, eine „schrittweise Aufstockung der Investitionsausgaben für Verteidigungsgüter auf 20 Prozent der Gesamtausgaben im Verteidigungsbereich“ sowie die Festlegung auf eine „regelmäßige reale Aufstockung der Verteidigungshaushalte.“ GSVP steht für „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“, in deren Rahmen die EU-Regierungschefs über Kriegseinsätze entscheiden. Dem Wortlaut nach ist dies wohl als eine jährliche Anhebung über der Inflationsrate zu verstehen – eine Reduzierung des Rüstungshaushaltes wird damit (abseits einer schweren Wirtschaftskrise) per PESCO-Kriterium unmöglich gemacht.

Außerdem gibt es die „Verpflichtung zur intensiven Einbeziehung eines künftigen Europäischen Verteidigungsfonds in die multinationale Auftragsvergabe“. Dabei handelt es sich um einen – rechtlich hochgradig fragwürdigen – Topf, über den im nächsten Haushalt 2021 bis 2027 13 Mrd. Euro für die Erforschung und Entwicklung europaweiter Rüstungsgroßprojekte locker gemacht werden sollen (über nationale Hebel sollen sich sogar 48,6 Mrd. Euro ergeben). Am 19. März 2019 wurden über einen EVF-Vorläufer bereits die ersten 525 Mio. Euro ausgeschüttet – 100 Mio. davon allein für den Bau der bewaffneten Eurodrohne.

Die ersten beiden Runden

Nachdem Ende 2017 die Rahmenbedingungen vorgegeben worden waren, wurden die ersten 17 PESCO-Projekte bereits im März 2018 beschlossen. Sie reichen von eher unscheinbaren Vorhaben wie Maßnahmen zur Hafensicherung über die „Verbesserung“ der schnellen Truppenverlegung („Military Schengen“) bis hin zur Entwicklung eines neuen Infanteriefahrzeuges.

Deutschland übernahm dabei die Führung bei vier Vorhaben: Der Aufbau eines „Netzwerks von Logistik-Drehscheiben“ soll die Transportfähigkeiten in- wie außerhalb der Union „verbessern“. Ein „Europäisches Sanitätskommando“ soll europaweit die medizinische Versorgung effizienter gestalten. Ein „EU-Trainingszentrum“ soll vor allem Kräfte für GSVP-Einsätze zur militärischen Ertüchtigung ausbilden. Und – potenziell zunächst wohl am weitesten reichend – die „Krisenreaktionsinitiative“ (EUFOR CROC), in deren Rahmen laut Bundesverteidigungsministerium eine „gemeinsame Analyse bezüglich potentieller Bedrohungen“ vorgenommen sowie die „Verbesserung der Planung von Material und Personal“ und die „Verkürzung der Reaktionszeit und Planungen bei Krisen“ erreicht werden soll. EUFOR CROC ist durchaus ambitioniert, sollen sich darüber doch künftig 60 000 Soldaten ins Feld führen lassen – dies aber nun ohne den Beitrag Großbritanniens.

Andererseits wurden – mit Ausnahme des Infanteriefahrzeuges – vermutlich vor allem wegen der kurzen Vorbereitungszeit noch keine größeren Rüstungsprojekte in die erste PESCO-Fuhre aufgenommen. Das sollte sich auf der Ratstagung am 19. und 20. November 2018 ändern, auf der in der Zusammensetzung der Außen- und Verteidigungsminister die zweite „PESCO-Welle“ mit 17 weiteren Projekten beschlossen wurde. Dabei haben sich vor allem drei EU-Großmächte schadlos gehalten: Deutschland und Italien führen sieben PESCO-Projekte an, gefolgt von Frankreich mit sechs, kein anderes Land (mit Ausnahme Griechenlands) hat die Führung über mehr als ein Vorhaben inne.

Dicke Fische

Drei der neuen Projekte stechen dabei besonders ins Auge: Unter tschechischer Führung und mit Deutschland als einzigem Partner sollen Kapazitäten zur „Elektronischen Kampfführung“ (EloKa) aufgebaut werden. In der offiziellen Beschreibung heißt es dazu: „Das schlussendliche Ziel des Projektes besteht in der Schaffung einer stehenden EloKa-Truppe.  Diese Truppe sollte zu gemeinsamen EloKa-Operationen in einem elektromagnetischen Umfeld sowie dazu in der Lage sein, die EU-Kampftruppen mit einzigartigen elek­tronischen Kampffähigkeiten zu unterstützen.“

Unter französischer Führung, aber wiederum mit deutscher (und spanischer) Beteiligung, soll künftig die „Tiger Mark III“ genannte Weiterentwicklung des „Tiger“-Kampfhubschraubers im PESCO-Rahmen vonstatten gehen. Wie ein Sachstand des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages im Sommer 2018 betonte, geht es dabei darum, die „gesamte ‚Tiger‘-Flotte Deutschlands, Spaniens und Frankreichs“ ab 2020 mit einem „Mid-Life Update“ auszustatten, damit könne „der Kampfwert des Waffensystems gesteigert werden“.

Den zweifellos dicksten Fisch hat allerdings Deutschland an Land gezogen, denn es führt das bis dato „prominenteste“ Rüstungsprojekt an, das fortan im PESCO-Rahmen entwickelt werden soll: Die bewaffnete Eurodrohne (MALE RPAS). Bereits früh an Bord waren Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, nun scheint auch die Tschechische Republik mit aufgesprungen zu sein, nachdem sie ebenfalls als teilnehmendes Land am entsprechenden PESCO-Projekt genannt wird. Ein erstes 1:1-Modell der Drohne wurde bereits Ende April 2018 vorgestellt. Als erklärtes Ziel wurde ausgegeben, erste der von Airbus D&S (Deutschland), Dassault Av (Frankreich), Leonardo (Italien) sowie Airbus S.A.U. (Spanien) entwickelten Drohnensysteme bereits 2025 ausliefern zu können. Nach letztem Stand wurde bislang Interesse an insgesamt 21 Systemen (á 3 Drohnen) angemeldet: Deutschland: 7; Italien und Spanien: je 5; und Frankreich 4.

Rüstung muss sich rechnen

Bei der Drohne handelt es sich um eines der großen drei europäischen Rüstungsprojekte, die anderen beiden sind der geplante Bau eines deutsch-französischen Kampfpanzers (MGCS) und eines Kampfflugzeuges (FCAS), die im Grundsatz beim Gipfeltreffen beider Länder im Juli 2017 beschlossen wurden. Ziel ist es, dass sich alle drei Großvorhaben künftig als europaweite Standardsysteme durchsetzen und auf dieser Grundlage „erfolgreich“ auch auf den Weltmarkt drängen werden. Umgekehrt sind die Realisierungschancen der Großvorhaben mit einem geschätzten Volumen von 500 Mrd. (FCAS) bzw. 100 Mrd. (MGCS) Euro ohne Exporte relativ gering: Ohne Exporte keine Rüstungsgroßprojekte und damit in letzter Konsequenz auch keine Rüstungsunion. Die französische Botschafterin Anne-Marie Descôtes schrieb kürzlich der deutschen strategischen Gemeinschaft in einem Arbeitspapier der „Bundesakademie für Sicherheitspolitik“ ins Stammbuch: „Der europäische Markt allein reicht nicht aus, um die großen deutsch-französischen und europäischen Ausrüstungsvorhaben wirtschaftlich tragfähig zu machen, wie den neuen deutsch-französischen Kampfpanzer oder die nächste Generation von Kampfflugzeugen.“